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沒有世界潮流,只有各走各路:法國擁核、德國反核背後的政治經濟角力

ISSUE #129

沒有世界潮流,只有各走各路:法國擁核、德國反核背後的政治經濟角力

Jan 05, 2024

圖片來源 Image credit - Nadja Wohlleben via Reuters/達志影像(2023 年 4 月 15 日,德國柏林,環保運動者慶祝德國核電廠全面退役。)

能源價值的選擇,是當代國際政治經濟的難題。近年來,歐盟各國在核能議題上,已分裂為由法、德兩國領導的對立陣營。法國之所以擁核、德國之所以反核,背後都有著複雜的政策考量和文化歷史原因。是否發展核能,從來都是政治問題,不存在所謂的「世界潮流」。

「歐美先進國家都怎麼做,只有臺灣違反世界潮流!」──只要稍稍關注台灣的公眾討論,一定會對這樣的論調非常熟悉。但是,由於歐美國家之間差異其實非常巨大,「世界潮流」的說法經常似是而非,甚至嚴重誤導

關於能源,這次的總統大選就有這樣的例子:有一些候選人及其支持者宣稱「核能發電擴張三倍」已是世界共識,甚至宣稱這是本屆聯合國氣候變遷大會(COP28)的大會結論,進而指控執政黨非核的政策方針違反世界潮流。

是否支持台灣擴建核能,人們當然可以各有立場,但立論必須符合事實。

事實是,COP28 的大會結論中,對於擴增核能隻字未提;國內這些政治人物所引述的,其實是 22 個國家代表在會議期間的共同聲明。這則聲明確實值得關注,但 COP28 共有 198 國家與會,22 國只占約 11 %,該聲明不能理解為大會的共識,而應理解為這 22 個國家的共同表態。


「歐盟認定核能是綠能」?真相其實更複雜

對於核能問題,歐盟 27 國最近一年來已逐漸分裂為兩派。在簽署聲明的 22 個國家中,有 11 個是歐盟國家,可以理解成歐盟中的挺核陣營,與歐盟中的反核陣營互相抗衡。

法國有約七成的發電量來自核能,理所當然是歐盟擁核派的領導者。2023 年5 月,法國就召集了十餘個歐盟國家的代表共同簽署聲明,提倡增加核能投資。相反地,德國則早有廢核的政策方針,與長年非核的鄰國奧地利一起領導「再生能源之友」連線,同樣也有十多個國家參與,原則上採取所謂「綠能才算綠能」的立場,並不支持將核能等同再生能源。

德法之外的其他國家各有不同立場,但大致上,各國此刻的立場反映了十餘年來政府的能源政策:打算擴張核電(如捷克、保加利亞、荷蘭等)的國家支持前者,已廢核或正在廢核的國家(如奧地利、丹麥、葡萄牙等)則支持後者。

德法兩國之所以會各自拉黨結派,無非是希望歐盟的各項政策與立法能夠更靠近己方的立場。其實,歐盟長期主張「技術中立」,並不涉入核能的爭議;《歐盟運作條約》第 194(2) 條更明文規定,核能問題是各國獨立自主的事項。然而,近年來由於能源轉型的需求,加上能源與產業政策的緊密關聯,使得歐盟不得不在一個又一個的具體問題上做出決定。

在臺灣的網路上、甚至政治討論中有一個常見的誤解,以為歐盟已經百分之百認定「核能是綠能」。這個誤會的起源是歐盟執委會(European Commission)在 2022 年針對「鼓勵民間投資」此一具體問題,提議將「滿足一定高標準」的核能和天然氣發電投資案也列為「過渡型」經濟活動的一環,使兩種能源能受到相關投資法案的鼓勵。

這項法案是歐盟推動永續發展的重要一環,是落實 2019 年《歐洲綠色政綱》(European Green Deal)的必要步驟,涉及高達一兆歐元的永續投資。本來,歐洲議會兩個相關委員會都建議否決此一提案,而實際表決中,反對的議員也達到 328 位,多過投下贊成票的 278 位,另有 33 位棄權。按照歐盟的規定,議會若要否決執委會的此類提案,反對票必須達到絕對多數(353 位),本案因此沒有被成功否決。

各國元首就此對「高標準」的核能與天然氣開了綠燈。這可以理解為兩陣營之間的妥協,因為在這個法案之下,一派所使用的天然氣和另一派所使用的核能都獲得部分認可,而絕大多數國家都至少仰賴其中之一。

雖然此一規則最終成功生效,宣稱「歐盟已經將核能認定為綠能」仍是錯誤的。首先,這項規則只是將(達到高標準的)核能發電計畫認定為《綠色政綱》下「有助於永續的過渡方案」,並非直接認定其等同於再生能源──同規則對「符合一定標準的天然氣發電」也有相同的認定,但絕對不會有人宣稱天然氣是再生能源。

另外,這項規則也只是關於「依據《綠色政綱》鼓勵民間投資」此一具體議題,至於在其他議題上要怎麼認定,仍然是各方爭執的焦點,不能誤以為該項規則通過之後,核能在歐盟已被一概劃歸為綠能。

2020 年 9 月 17 日,歐盟執委會的 Frans Timmermans 和 Kadri Simson 在布魯塞爾的歐洲議會發表有關《綠色政綱》的談話。(攝影:John Thys via Associated Press/達志影像)


德法兩大陣營的分歧,來自經濟利益的競奪

事實上,這項規則只是爭議的開始,德法兩國在 2023 年都變得更為積極,希望爭取對己方更為有利的政策。在這條戰線上,「核能是否算是綠能」不只是理念之爭,更是赤裸裸的經貿利益之爭。如同德國最大電力公司萊茵電業(RWE)的執行長所說,德法兩大陣營之間的爭端「與其說是關於核能科技,更是關於產業政策」。

舉例而言,2023 年歐盟內部的一項重大爭議,就是如果將由核能產製的氫用於氫能,是否能被認定為「乾淨的氫能」,進而受到相關政策的獎助?法國方面主張核能是低碳能源,當然值得納入,但德國和綠能連線的其他國家則聯合致信執委會,主張資源有限,如果將鼓勵再生能源的有限經費用於核能,將不利於再生能源的發展。最後,雙方各退一步,以相當技術性的方式給予由核能衍生的氫能一些「優惠」,但又不全然等同再生能源。

同理,在電價設定、產業補助、行政支持、投資計畫等各方面,兩大陣營之間都存在衝突。這些政策技術細節各有差異,但道理大致相通:如果在越多政策上讓核能「比照」綠能,法國等國的產業就能得到更多補助;反之,如果核能無法比照綠能,法國等國的產業將拿到較少補貼,德國等國就能在競爭中更具優勢。

在歐盟,核能爭議不是技術問題,而是各國經貿利益爭奪的問題,需要根據每項政策個別協商,涉及非常複雜的妥協,不能一概而論。


法國挺核背後,是政府培養的電力巨人

若把眼光放得更長遠一些,德法兩國的「各走各路」已有數十年的歷史,涉及的因素還不只是經貿利益,更有文化、制度與產業的考量。

法國之所以擁抱核能,主要因為戰後政府認為國家應主導重建,而非市場。在這個思維下,航空、金融、保險、鋼鐵等許多重要產業通通國有化,電力當然也由法國電力公司(Électricité de France,簡稱 EDF)全權負責,該公司因此成為國家強力支持的巨人。

在這個背景下,當 1973 年石油危機爆發,法國政府立即決定將大筆款項交給這個巨人,在 1974 年 3 月「一次到位」,宣布建造 13 座新的反應爐,預期發電量達到當時 EDF 總發電量的兩倍。

這個決定有兩大原因:首先,「透過科技提升自主」是戰後法國政治人物的長期理念,全力發展核能符合這樣的價值觀。其次,由於 EDF 早已是能源巨頭,無需耗費幾十年整合組織、制度、財務和技術,可快速啟動核能擴增,對於當時即將競選的執政黨而言,可說是立竿見影的政績。

其實,法國人並非自始就支持核電,在 70 年代中後期,挺核反核兩派民調互有消長,反核派甚至數度贏過挺核派:以經濟學家為首,一些較溫和的聲音質疑核電計畫是否符合成本效益和長期經濟需求;同時,核電廠預計興建地的居民也展開抗爭,民間更出現激烈的反對運動。

然而,大型的能源計畫既然啟動,政府就很難喊停。畢竟,相應的上游商業投資已經漸漸到位,下游的重工業擴張計劃也紛紛進場,涉及上千億的投資與預算,撤退的成本實在太高。

另一方面,政府給予 EDF 的地位也使得法國核電發展之路更為平順。首先,核電需要大規模資金支應,而由於 EDF 有政府全力背書,國際金融機構較願意提供高額貸款,協助興建核電廠── 1976 年,EDF 在美國成功借貸金額之高,是全美國金融市場第三名,僅低於福特和通用汽車。

同時,面對地方政府的反對, EDF 有著中央政府和國庫的支持,可以運用各種稅務優惠、住房興建補助作為交換條件,甚至直接協助地方興建公共設施。舉例而言,在 1982 年,面對南部─庇里牛斯大區政府反對核電廠興建,EDF 直接開出一年上百萬美金的補貼費用,終於讓地方政府回心轉意。

至此,法國的核能巨人已經完全長成,從此勢不可擋。即使到了 80 年代政黨輪替,且 EDF 因為核能計畫而積欠 300 億美金債務,法國電力需求又明顯趨緩,新政府也持續擴建核能,鼓勵增加用電、提早關閉火力電廠,並且推動電力外銷。

幾十年來,核能發電在法國的佔比居高不下,約在六成至七成,遠高於許多其他核能大國如美國、韓國。近年在能源轉型的需求和俄烏戰爭的衝擊之下,法國民眾支持核能的比率也超過一半,一份民調顯示,在 2023 年有 57 % 的民眾對核能有正面的印象(不過天然氣也有 58 %,再生能源則更高達 84 %)。

事實上,早在 70 年代末期,就有部長公開表示核能的「替代方案」並不存在;直至今日,即使核電興建再度面對資金與人才兩方面的困難,法國政府仍力主應展開新一波擴張計畫,這並非全新發展,而是五十年來同一條發展路徑的延續。

2023 年 11 月 19 日,法國奧爾良(Orléans)近郊的兩座核電廠冷卻塔。(攝影:Sarah Meyssonnier via Reuters/達志影像)


德國核能退潮背後的政治故事

相反地,德國雖然也一直有核能電廠,但政治人物並未寄予核能「國家自主」的意涵,更未成立「巨人」全力發展核電。

德國早期的反核運動因此相對成功。70 年代中期,電力公司原先預定在維爾(Whyl)建造核電廠,當地居民訴諸法律戰反對。儘管佛萊堡(Freiburg)行政法院最終僅要求增加安全措施,缺乏國家支持的電力公司,在考慮成本後,最終取消計劃,邦政府也未繼續推動,原址現已經成為自然保留區。

到了 1980 年代,核能更在德國政壇和知識界取得新的一層涵義:經歷二戰的慘痛教訓,德國政治文化中一直有反戰、反核武器的重要元素,但在那之前,意見領袖們普遍相信核能發電和核子武器並不相關,可是隨著核能科技進步,濃縮鈾和鈽等方面的發展,意味著核電與核武的關係拉近,使得新一代的德國人不支持自家政府發展核科技

德國綠黨於是趁勢興起,成為反核、反戰、支持環境運動的關鍵力量,至今仍是德國主要政黨。1986 年的車諾比核災,更強化一整代德國人對核能的不信任,促使不同黨派的政治人物都宣示核能並非國家長久規劃的一環,1989 年起便不再興建新的核電廠,走上與法國完全不同的道路。

在這個背景下,政府在 2002 年與各家電力公司達成共識,規劃讓核能逐漸退場。2009 年政黨輪替後,基民黨政府試圖扭轉反核的路線,提出核電廠延役的計畫,當時被調侃為「從退場中退場」;2011 年的福島核災卻讓總理梅克爾改變心意,重回退場的道路。

2023 年 4 月 15 日,德國最後一間核電廠正式關閉,而這也帶來了新的成本效益計算:總理蕭茲(Olaf Scholz)日前表示,核電廠既然已經全面除役,「支持核能就意味著要重新興建核電廠,而要蓋新核電廠就得花 15 年的時間,每座核電廠又需要 150 億到 200 億歐元」,同樣的時間金錢絕對有更好用途,他因此形容核電政策在今日的德國已經等同「徹底死亡」。


核能從非純粹技術問題,並非只有在台灣才「泛政治化」

面對核能問題,歐盟兩大巨頭選擇各走各路,背後的考量並非只關乎科學技術,還涉及許多政治問題:在文化價值上,政治人物和社會大眾如何思考核能與國家願景的關聯?在經濟與制度上,過去的決策如何形塑今日的能源產業?而未來不同的發展策略,又涉及到怎樣的成本效益、怎樣的整體經濟產業考量?核能從非純粹技術問題,並非只有在台灣才「泛政治化」。

因此,回到台灣此刻的討論,若要決定是否應投資核電,我們更需要討論的是台灣本身的能源現況、制度條件與產業需求。所謂「不涉政治、純粹科學」的世界發展趨勢、全球統一標準,從來不曾存在


謝達文

謝達文 / 特約撰稿人

採訪寫作

吳政霆

吳政霆 / 研究員

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