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新任經濟部長郭智輝的艱難任務:如何發展台灣海峽的綠金寶藏?

ISSUE #140

新任經濟部長郭智輝的艱難任務:如何發展台灣海峽的綠金寶藏?

Apr 24, 2024

2023 年 9 月 4 日,丹麥尼斯特德,Orsted 離岸風電場的渦輪機景觀。(圖片來自 - Reuters/Tom Little)

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2016 年,蔡英文上任後,喊出「非核家園」願景,將 2025 年實現綠能發電占 2 成,作為施政目標之一,並大力推動離岸風電,目標在 2025 年達成 6.7 GW 的設置目標。8 年過去了,離岸風電僅完成 2.25 GW,外資開發商紛紛撤出,台灣離岸風市場出了什麼問題?即將在 520 上任的經濟部長郭智輝,又該怎麼承接並實現台灣的非核家園願景呢?

外資開發商紛紛撤出台灣,發生什麼事了?

2016 年,丹麥離岸風電開發商 Dong Energy(2017 年改名為 Ørsted,沃旭能源)首先關注到台灣擁有全球最佳風場,願意將離岸風電技術帶進台灣,並投資建立 4 個離岸風電場。同年,蔡英文上任後,非核家園政策讓台灣離岸風電如火如荼展開,也讓來自世界各地的風力外商紛紛來台,本土企業也組台灣隊投入,一夕之間,全台掀起新一波投資潮。

過去 6 年,台灣的離岸風電從 2 支示範風機,到 2023 年底完成累計安裝 283 座風力機,2024 年,完成了 2.25 GW 風場建置看似按步緩緩前進的計畫,在今年(2024 年)4 月 10 日離岸風電區塊開發 3-2 期選商截標前,已有兩家開發商放棄參與投標。

  • 2022 年,德國安能集團(EnBW)在退出海鼎風場(Formosa 3)後離台
  • 2023 年 5 月,德國萊茵再生能源(RWE Renewables)退出,無預警宣布將縮減在台灣的業務規模,並將重心移往日本。
  • 2023 年,日商捷熱能源(JERA)也在同年退出海鼎風場計畫。
  • 2024 年 4 月 3 日,西班牙伊比德羅拉(Iberdrola)表示,不會參與台灣離岸風電區塊開發 3-2 期投標,同月 10 日,新加坡韋能能源(Vena Energy)也宣布放棄離岸風電 3-2 期競標。

離岸風場建置與營運的複雜度遠遠超過陸域風場,政府希望藉由外資投資離岸風力發電,除了達到能源轉型的目標之外,同時帶動本地的產業轉型,目標是離岸風力發電也可以國產化。但在這短短兩年間,接連傳出有離岸風電開發商募資困難、不願簽約,甚至撤出,身為全球最佳風場的台灣,離岸風電的大環境發生了什麼變化?台灣在離岸風電的政策上出了什麼問題?

  • 台灣合約條件嚴苛:如 2023 年在 3-2 期選商草案說明會中,規定國產化須在 100 分裡選擇 70 分才能參加競標,許多開發商認為條件太嚴苛,要求電費費率天花板、零組件國產化比例要高達七成,以及單一風場容量上限僅 500 MW,不具經濟規模。
  • 投資回報:據《數位時代》整理,過去兩年全球經濟在高通膨、高利率的環境下,再生能源投資成本大幅增加,但售電收入卻不如預期。特別是區塊開發競標,風電開發商為了取得風場容量,以零元投標,代表風發展不需要政府提供保證收購,風電開發商會自行找買主,洽談購售電合約(CPPA)。當離岸風電進入到自由化電業市場,能夠支撐的綠電價格不足,加上建置成本上揚,開發商在跟企業洽談 CPPA 合約就會相當痛苦。
  • 歐美離岸風電急起直追:根據 《Taiwan News》 報導,過去 5 年,全球離岸風電板塊經過一番洗牌,去年 2 月開打的烏俄戰爭,讓過去高度倚賴進口俄羅斯天然氣的德國,在幾個月內迅速決定調整能源策略,宣示大力開發再生能源;2021 年美國總統拜登上任後,也大力推動再生能源發展,宣告 2030 年前美國要新建置 30GW 離岸風電。台灣最新的離岸風電目標是 2030 年 13GW 和 2050 年 55GW,與歐美相較之下目標差距大。
  • 地緣風險提升:亞太區資深能源記者埃文斯(Damon Evans)表示,澳洲因周遭海域廣大,又是天然資源開採與出口大國,能源相關基礎建設與人才都齊備,文化相近、法規健全,自由化的電業市場對開發商具有誘因,且比起台灣,澳洲地緣政治的風險較小。

條件嚴苛的合約與不純熟的技術

除了外資紛紛撤出台灣外,這幾年國內離岸風電計畫,在基礎建設不足、政府缺乏經驗的情況下,造成國內廠商出現許多問題,而條件嚴苛的合約與不純熟的技術,是造成這些問題的最大主因。

  • 台灣廠商上緯 2012 年投入離岸風場開發,在 2016 年 10 月完成全台首座海上風機,但因為台灣基礎建設缺乏以及法令重重關卡,建置成本暴增,足足耗費公司 3.5 個資本額、一個市值,及外商 2.5 倍的成本,共 40 億元才完成。根據《經理人》報導,當時上緯董事長蔡朝陽面對無數陌生又複雜的情境,像是通過環評法規、取得漁民同意,以及克服技術(當時台灣還未有海上施工船,僅能像國外租借)等問題,曾經一個月天天燒掉 1,200 萬新台幣,差點讓公司倒閉。
  • 2015 年能源局公布 36 處潛力場址,由業者提案申請開發,但政府在選定廠址時,未保留船隻運行的航道,導致事後場址因航道遭刪除,讓早已依據能源局公告,進一步投入資源研究的廠商權益受損。
  • 2018 年 1 月公告《離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點》,只要開發商所選定的風場通過環評,就能夠自行興建離岸風機,當時申請的業者比政府預料的還要多,光是通過環評風場,總發電量就高達 10 GW,但當時台電海上變電站及相關輸電設施興建,僅能供應 3.5 GW,無法讓所有通過的申請者都去興建開發,最後改由遴選,造成許多業者在事前投入許多心力,卻功虧一簣。
  • 2023 年經濟部公布區塊開發第二期(3-2)的規則草案,並提出相應對的國產化項目方案。根據《windTAIWAN》的讀者投書提到,離岸風電 3-2 期國產化條件遠比 3-1 期更為嚴苛、難以執行。除了有國產化項目要達到 70 分的門檻要求外,在國產化的硬性要求下,會造成風場建置成本驟升,還可能出現相關獨佔業者量能萬一不足,將導致整個風場工程延宕問題。當然,也必然影響綠電價格,讓台積電等買家必須花費更高昂的綠電。

曾是外商最看好的亞洲市場,新任經濟部長待解決的難題

How Big Things Get Done》一書中寫道,風能和太陽能能按時、按預算交付,是僅次於能源傳輸基礎設施和太陽能,最穩定的發電方式,而台灣隨著每年 10 月吹拂的東北季風增強、風力愈強,擁有全球最好的風場。

根據國際離岸風電工程顧問公司 4C Offshore 在 2014 年針對《全球 23 年平均風速觀測》研究全球風力最強的 20 處離岸風場,台灣海峽就佔了 16 處,且大多數在彰化外海。以至於全球的能源商在 2016、2017 年,陸續湧進台灣,包括來自丹麥的沃旭能源(Ørsted)、哥本哈根基礎建設基金(CIP)、德國達德能源集團(WPD)、澳洲麥格理資本(Macquarie)、日本捷熱能源(JERA)、加拿大商北陸能源(NPI),選擇在彰化外海插旗。

曾是外商最看好的亞洲市場,而如今外資紛紛撤出,隨著準總統賴清德即將於 5 月 20 日就職,由崇越集團董事長郭智輝接任經濟部長,在離岸風電上,該如何挽回外資、本土製造商的信心?該如何承接前任總統蔡英文提出的「非核家園」願景,是一大難題。

  • 2020 年,前沃旭能源亞太區總經理柏森文(Matthias Bausenwein)在採訪報導中曾提出,相對於風電已經存在 30 多年的歐洲來說,台灣是個新市場,擁有國際化且專業的野心、對外資投資者友善是優勢,但風電基礎還沒有穩固,需要共同克服的難題之一,這個階段,需要的是競爭、合理的價格和彈性,如果台灣的相關合約規範不鬆綁,可能會阻礙產業發展。
  • 4 年過去了,這個潛在問題,同樣可以從日前的《彭博社》報導中看見,過去有許多國外開發商將先前離岸風電經驗帶到台灣,但遇到許多難題,像是合約規則迫使他們至少 60% 的零件在本地購買,而不是從熟悉且經過驗證的供應商那裡購買零件,更重要的是,政府明確規定哪些零件必須是國內的。
  • 從台灣的角度來看,這個做法才能達成技術轉移、產業鏈建造與提升的長期綜效,但隨著國際競爭愈趨激烈、台灣電價更高程度自由化還需要考量社會穩定等複雜因素,過去累積的自有技術與人才是否已經滿足自給自足的標準還未可知,電力問題絕對會是下屆政府的一大難題。

也許這正是外商紛紛退出台灣離岸風電市場的主因,若政府想延續離岸風電的目標,據《彭博社》報導唯一的出路是放寬採購規則,允許開發商以具有競爭力的全球價格向海外購買零件。政府也可以考慮透過補貼的方式,刺激當地公司購買再生能源。如果目標是利用保護主義來培育本地風電產業,那麼台灣必須願意在電力上花費更多的錢,並接受很高的失敗機會。

五月新任經濟部長郭智輝一接任,即進入用電高峰,用電穩定和地緣政治國際關係上的複雜性,會是信任內閣的首要難題,未來數月,在立法院的朝野協商上,電力政策改革絕對會是台灣政治修羅場上一個重頭戲,也是全民不能不關注的一道世代問題。

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王淳慧

王淳慧 / 研究員

編譯

張育寧

張育寧 / 總編輯

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