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美中競逐印太政經勢力,IPEF 真能發揮作用?

ISSUE #082

美中競逐印太政經勢力,IPEF 真能發揮作用?

Feb 07, 2023

中美對立下,全球供應鏈「去中化」持續發酵,印太區域成為中美陣營必爭之地。美國主導的 IPEF 真能發揮其影響力?台灣又該如何面對?

# IPEF意圖重返印太 # 去中化的供應鏈韌性 # 印太選邊站的壓力

陳卓君

陳卓君 / 副總編輯

採訪寫作

張育寧

張育寧 / 總編輯

審訂

圖片來源Image credit - Reuters

questionquestion

此次與談人

賴怡忠

賴怡忠

台灣智庫執行委員

 盧業中

盧業中

國立政治大學外交學系教授兼主任 /
中華民國國際關係學會會長

發生什麼事?

在美中對立的情勢下,2023 世界經濟論壇(WEF)在瑞士盛大舉行,歐、美、中爭相在全球政經版圖上獲取發話權,印太區域經濟與政治成為角力主戰場。

  • 針對貿易議題,美國提出「以勞工為中心」的願景;中國承諾「全方位開放」;歐洲則是追求戰略性的自主權。(Reuters
    • 但 WTO 總幹事 Ngozi Okonjo-Iweala 則在會中提醒,藉由找志趣相投國家、「友岸外包(Friend-Shoring)」來規避地緣政治風險的貿易陣營,應該謹慎對待商業夥伴。
    • 美國倡議的友岸外包策略,致使以中國為中心的供應鏈,轉移到越南、印度和墨西哥等志同道合的國家。但全球多數領域的產品,依賴中國為供應商的程度,與美國的目標仍有分歧。(Financial Times
  • 在俄烏戰爭發生後的 2022 年 5 月,美國總統拜登在就任後的首趟亞洲行,宣布其主導的 IPEF(印太經濟架構)正式上路,美中在印太地區的角力,趨於白熱化
  • 菲律賓總統小馬可仕(Ferdinand R. Marcos, Jr.)在 2023 WEF 直接點出,亞太地區國家應避免在地緣政治緊張局勢加劇的情況下選邊站,「亞太國家正在承受壓力」。(Business World
    • 小馬可仕表示,南海的緊張局勢讓他「難以成眠」,東南亞國家聯盟(ASEAN)和亞太經濟合作組織(APEC)的成員不想回到「冷戰情景」,這讓身處前線的菲律賓處於危險。


IPEF 的地緣政治意涵?

在美國極力倡導產業鏈去中化的趨勢下,美國總統拜登重申對印太區域盟友的支持,經濟上藉由建立 IPEF 加強與印太區域國家的供應鏈合作,以試圖脫鉤中國供應鏈,並增強印太區域合作。

  • IPEF 與中國主導的 RECP(區域全面經濟夥伴協定)以及前身為 TPP、現由日本主導的 CPTPP(跨太平洋夥伴全面進步協定)最大的不同在於,IPEF 並不屬於自由貿易協定(FTA),而是強調建立區域架構、設立規範,來強化成員國的供應鏈合作。
    • 美國期望透過 IPEF 建構經濟體的韌性、永續、公平性和競爭力,共有四大支柱,包括貿易、供應鏈;清潔能源、脫碳和基礎設施;租稅和反貪腐。成員可以彈性的加入這四個支柱。(USTR
    • IPEF 強調保障勞工權利、氣候議題等全球關注議題,更聚焦於數位產業發展與高科技產業,但這些在 RCEP 中,是較沒有觸及到的。(詳見文末 政治大學外交學系教授兼主任盧業中訪談)
  • 政治大學國際關係研究中心研究員李瓊莉指出,IPEF 是達到美國印太戰略目標的關鍵,其地緣政治意涵在於反制中國,不讓中國成為唯一的規則制定者,也化解中小型國家在中美間「選邊站」的兩難。(台灣新社會智庫
  • IPEF 的挑戰在於,美國極力想要在印太地區建立起的供應鏈彈性,卻缺乏提供市場准入或降低關稅的誘因,難以撼動中國在該地區所建立的根深蒂固經濟關係。(Asia Times) 


印太國家怎麼看?

IPEF 被視為美國重返參與印太經濟發展的戰略,但該地區的國家期望的更多,尤其是市場准入等貿易協議。  

  • 台灣智庫執行委員賴怡忠指出,緬甸、寮國等被中國控制比較緊的國家,對於市場准入更加關心。印尼、馬來西亞、泰國則是比較中間立場。
    • 過去東南亞國家較無法成為高科技供應鏈的一環,但在供應鏈韌性趨勢下,更重視信任度、安全考量,東南亞國家期望有機會成為供應鏈的一部分
  • 東協國家面對美中對立,會採取以「時間換取空間」的策略。在國際局勢高度不確定性下,可能對自己有利的議題會積極爭取,例如藉著全球供應鏈重組機會,成為全球供應鏈不可或缺的角色。(詳見文末 政治大學外交學系教授兼主任盧業中訪談)


未來會如何?

過去印太國家採取「經濟靠中國,政治靠美國」的策略,在 IPEF 啟動後是否能夠繼續維持?能維持多久?仍有許多變數存在。

  • 在 2022 年夏季舉行的首屆線上部長級 IPEF 會議期間,缺乏共識性是顯而易見的
    • 13 個國家出席會議,印尼沒有出席,因其在管理數據流的框架上與美國發生衝突。IPEF 談判的核心目標—印度,還拒絕參加貿易談判,暴露出夥伴關係的裂痕。(日經
  • 儘管現階段 IPEF 對於印太國家來說,沒有在中美間選邊站的急迫性,但長久來看,在美國主導框架與法規制定下,未來勢必要面對選邊站的抉擇。(詳見文末 台灣智庫執行委員賴怡忠訪談)
  • 盧業中指出,就長期而言,台灣要能接軌國際,只要能夠加入 IPEF、CPTPP 等涉外貿易協議,對台灣來說都是正向的,否則被邊緣化的疑慮就會越來越高。

IPEF 如何牽動未來印太地區的政經發展?台灣能如何因應?一同透過以下《旭時報》與專家的訪談來了解。

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深度對談

question
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IPEF、CPTPP、RCEP 在影響範疇、合作對象等面向的異同點? 4 則對談comments 2023-01-31 12:03:25
 盧業中

盧業中

國立政治大學外交學系教授兼主任 /
中華民國國際關係學會會長

IPEF、CPTPP、RCEP 都是以自由貿易為主軸的「安排」,我之所以稱之為「安排」,CPTPP、RCEP 都是有 Agreement(協定),但是 IPEF 目前是大家有共識,預計在不同領域中推展合作的「安排」,還不是正式的協定。RCEP 是以東協國家主導;CPTPP 則是由原來 TPP 轉型而來,但美國在川普執政時宣布退出,成為沒有美國、但是由工業先進國家如日本等來主導。IPEF 雖然不是自由貿易協定,但主要由美國推動,從國際政治和總經面向來看,IPEF 還是有其重要性。

2023-01-31 11:42:02

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細看成員背景,RCEP 因為印度退出,從原來的 16 國變成 15 國。RCEP 成形較早,主要是以亞太國家成員為主,尤其是由東協國家主導,促進自由貿易一直是他們的主訴求。從 1990 年代後期到 2000 年初期,ASEAN Plus Three(東南亞國家協會東協加中國、韓國、日本)就開始推動自由貿易的討論和安排。RCEP 是以發展中國家為主,同時也加入印太的重要貿易成員,例如澳洲、紐西蘭、日、韓,企圖心上很明顯。但是 RCEP 面臨一些限制,例如面對全球關注的敏感議題如環境保護、勞工等,RCEP 是較沒有觸及到的,成員的目標反而是處理比較務實的層面,以成員國所需要的目標為主。可能在未來五到十年,隨著國際對於環境保護、勞工等規範更趨嚴格,RCEP 成員都將面對下一階段的檢視。

東南亞國家雖然在做產業重新布局,試圖加入全球供應鏈,但是以現階段來說,還是會與中國的關係較為密切。然而長久以來,東亞國家產品的最終市場還是以美國為主,以中國為主的 RCEP,沒有美國的角色,勢必會讓東亞國家未來在經濟和外交上,有更多考量...

2023-01-31 11:45:09

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通常在衡量經濟合作時,成員的 GDP 總和佔全球 GDP 的比例也是大家關注的焦點。RCEP 有 1
2023-01-31 11:42:55

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IPEF 對於美國在亞洲戰略的意義與實際影響力為何? 4 則對談comments 2023-01-31 12:03:25
 盧業中

盧業中

國立政治大學外交學系教授兼主任 /
中華民國國際關係學會會長

川普強調的「美國第一」策略下,也習慣將經濟與政治議題掛勾,在談貿易時,會與政治安全掛鉤。但川普其實忽略了一點,美國自二戰後,作為世界霸權,很重要的關鍵在於美國提供和平穩定的公共財,包括實體的公共組織如聯合國,以及抽象的貿易安排如 GATT、WTO,這是歷任美國總統不管喜好,都會扮演的公共財提供者的角色。當川普決定退出 TPP 後,會發現美國在東南亞或甚至在全球的好感度和影響力急遽下降...

2023-01-31 11:50:07

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賴怡忠

賴怡忠

台灣智庫執行委員

拜登政府上台後,了解在印太區域的戰略上要著墨於經濟。在俄烏戰爭還沒有爆發前,原來就要在 2022 年春天推出印太戰略,同時預計要推出《國家安全戰略》(National Security Strategy)與《國家防衛戰略》(National Defense Strategy)等。儘管美國在戰爭爆發前,不斷發出俄羅斯會侵略烏克蘭的警告,意圖遏止俄羅斯,但是沒想到俄羅斯侵略烏克蘭的戰爭真的發生了。美國也採取行動,第一是提前公布印太戰略,再來修改了《國家安全戰略》、《國家防衛戰略》,直到 2022 年十月底才公布。

原來的公布順序應該是先公布《國家安全戰略》,再來才是印太戰略、《國家防衛戰略》等,可是因為俄烏戰爭發生,打亂了整個公布時程。印太戰略提前公布,也是因為擔心俄烏戰爭造成資源分配的錯置,原來要到印太的資源會被先分配到歐洲或對烏克蘭的援助,印太戰略的公布有點像是「先講先贏」,同時若《國家安全戰略》、《國家防衛戰略》公布時沒有處理俄烏戰爭的狀況,對歐洲來說也有不好的影響,因此美國改變了它的位階,顯示戰略上的改變...

2023-01-31 11:54:12

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 盧業中

盧業中

國立政治大學外交學系教授兼主任 /
中華民國國際關係學會會長

拜登政府看到這個現象,美國試圖在印太地區的經濟吸引力與在政治安全上扮演的保障者,來確保對印太地區的影
2023-01-31 11:50:59

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對應 RCEP,中國對於 IPEF 的態度為何? 1 則對談comments 2023-01-31 12:03:25
賴怡忠

賴怡忠

台灣智庫執行委員

RCEP 在印度退出後,大家對於 RCEP 能夠達成的目標期待度並不高。儘管 IPEF 沒有很實質的誘因,且東協國家對於美國抱怨連連,但在大部分的東協國家都選擇加入 IPEF 後,中國對於 IPEF 的警戒度不敢鬆懈,顯示中國在東協的掌控力不是這麼堅強。

2023-01-31 12:02:53

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亞洲各國如何看待 IPEF?有可能以集體力量面對中國的壓力? 5 則對談comments 2023-01-31 12:01:29
 盧業中

盧業中

國立政治大學外交學系教授兼主任 /
中華民國國際關係學會會長

對多數的亞洲國家來說,IPEF 會被視為是正向的發展。近年來中國經濟崛起,與軍事力量崛起有連動性。周遭國家看待中國崛起,不單單只是經濟因素,而是經濟的影響力會不會也帶來對該國的政治影響力,大家對此的疑慮也增加。IPEF 的出現對於中國周邊國家來說,可被視為是對中國政治經濟影響力的反制

就實質利益而言,很多亞洲國家看待 IPEF、CPTPP 這類的架構時,會希望能多多益善。跟美國做生意時,我可以選擇 IPEF;跟加拿大做生意,我可以選擇 CPTPP。在 IPEF、CPTPP、RCEP 間選擇對該國最有利的,在經濟上沒有互斥性。但這些國家也會擔憂,當這些架構成員越來越多時,也可能讓對手國更有分化的空間。

2023-04-07 11:05:28

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此外,目前全球化面臨困境,各國貿易多半是與鄰國交易為主,若未來美中對立態勢提升,很可能讓亞洲國家在美中間迴旋的空間逐漸被壓縮。剛剛提到亞太國家在經濟上的避險策略,必須是在美中對立沒有那麼嚴峻下為前提,才有可能發生。

東協國家面對美中對立,會採取以「時間換取空間」的策略。在國際局勢高度不確定性下,可能對自己有利的議題會積極爭取,例如藉著全球供應鏈重組機會,成為全球供應鏈不可或缺的角色。但同時也希望延長對美中攤牌的時間點,不希望被迫選邊站...

2023-01-31 11:57:52

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賴怡忠

賴怡忠

台灣智庫執行委員

對於印太國家來說,多半關注的是市場准入,關心它們的產品如何賣到美國市場,但美國 IPEF 想的是數位經濟產生的問題,以及供應鏈的安全與韌性,這已經不是傳統全球化在談市場准入的思考模式。

隨著美國從 2022 年 10 月開始,採取一連串與中國硬脫鉤的策略,更為強調供應鏈韌性。對於有些國家如越南,在硬脫鉤下,有可能吸引到一些在中國投資的廠商,轉到越南投資。印度也在想如何用「Made in India」取代「Made in China」。中國也在 2020 年發展中國式的脫鉤策略,以內循環為主的雙循環經濟戰略。因為脫鉤而受益的國家,對於 IPEF 缺乏市場准入的批評就比較小聲。但是像緬甸、寮國等被中國控制比較緊的國家,對於市場准入、如何投資會更關心。新加坡則是關注數位議題,印尼、馬來西亞、泰國則是比較中間立場...

2023-02-04 09:15:23

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 盧業中

盧業中

國立政治大學外交學系教授兼主任 /
中華民國國際關係學會會長

最明顯的例子是菲律賓,2022 年小馬可仕就任總統後,11 月就接待美國副總統賀錦麗(Kamala
2023-02-04 09:15:11

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IPEF 是否為印太國家必須在美、中兩者選邊站的處境解套? 1 則對談comments 2023-01-31 12:02:18
賴怡忠

賴怡忠

台灣智庫執行委員

儘管美國在 IPEF 中並沒有要求印太國家選邊站,但是美中的敵對狀況日增,過去印太國家採取「安全靠美國、經濟靠中國」不太可能再持續下去,到頭來還是要面臨選邊的難題,只不過是現在美國提供一個暫時性的解決方案,目前不要求各國選邊,但是在規則上希望各國跟我美國配合。一旦各國開始配合規則,漸漸在面對中國時會有一些限制,選邊的壓力還是會出現,到底是要美國標準還是中國標準?

2023-01-31 12:02:18

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台灣未加入 IPEF,該如何因應? 2 則對談comments 2023-01-31 12:04:56
 盧業中

盧業中

國立政治大學外交學系教授兼主任 /
中華民國國際關係學會會長

台灣期望能夠國際接軌,IPEF、CPTPP 對於台灣的涉外貿易來說都是需要的。如果能夠在一開始加入、參與法令的訂定當然是最好,但是就長期而言,只要能夠加入,對台灣來說都是正向的,否則被邊緣化的疑慮就會越來越高

2023-01-31 12:04:09

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賴怡忠

賴怡忠

台灣智庫執行委員

台美 21 世紀貿易倡議(U.S.-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade)或許可以視為 IPEF 的雙邊版,但台灣要先認知到 IPEF 並不是 FTA。如果大家認為 FTA 對於台灣來說很重要,還是要去推動 FTA。台灣現在應該更要去做的,是去建立供應鏈的信任度,同時盤點不同產業的信任供應鏈上我們還需要什麼,讓台灣出去的產品是能夠符合一定信任度和標準的產品。

2023-01-31 12:04:56

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