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數位平台操控出極化社會?政府該如何監管?

ISSUE #079

數位平台操控出極化社會?政府該如何監管?

2023-01-11 10:30:00

數位平台將用戶隱私用於精準廣告推播,當平台不斷擴張,有心人士進而操控用戶的價值觀影響國安,其市場主導地位也不利中小企業生存。在自由市場的競爭下,政府該如何監管數位平台?事前監管或事後防堵?

#發展健全數位市場 #分眾投放的極化社會 #平台守門人義務

陳信如

陳信如 / 採訪編輯

採訪寫作

陳卓君

陳卓君 / 副總編輯

審訂

圖片來源 - Unsplash

questionquestion

發生什麼事?

  • 英國數據公司劍橋分析(Cambridge Analytica)曾於臉書推出免費心理測驗 APP盜用個資,並用該個資幫助川普在 2016 年美國大選中獲勝。(Guardian
    • 首先定義出目標群眾,再來收集群眾資料、分析特質後將其分類,針對不同族群建立模型、寫出演算法,最後分眾投放訊息,影響其行為和信念
    • 臉書、Twitter、Google 提供高效廣告投放工具,以提升川普的 Twitter 熱度、臉書投放隱藏廣告(dark ads)給特定受眾、將 YouTube 首頁的關鍵字搜尋賣給川普等。(Guardian
  • 前劍橋分析業務總監 Brittany Kaiser 認為,「臉書仍是對民主最大的威脅」,針對認知作戰問題,大型數位平台需透明化其蒐集、使用、販賣數據的方式,禁止對使用者投放含有不實資訊的廣告。(報導者
  • 社群平台藉由演算法壟斷受眾接收的資訊,並免費使用新聞、未分潤給新聞產製者,讓媒體從業人員失業、破產,自由市場、言論自由的功能都難以發揮。(台灣事實查核中心
    • 加拿大報紙協會在 2021 年發起「消失的頭條運動」,媒體刻意讓 2 月 4 日當天的報紙頭版空白,抗議 Google、臉書壟斷八成的數位廣告收入。


歐美如何管制大型數位平台?

  • 歐盟執委會通過《數位市場法》(Digital Markets Act,DMA)與《數位服務法》(Digital Services Act,DSA),被定義為「超大型數位平台」的業者必須承擔更多義務,例如平台間數據共用性、演算法等,防止其濫用壟斷力量,減少對消費者的不公平競爭。(Council of the EU
    • 《數位服務法》管理社群平台對用戶資料的處理、偵測不當言論 ; 《數位市場法》要求科技業者不得濫用市場支配地位,打壓或併購競爭對手,且不得未經用戶允許,挪用用戶數據資料、推送廣告或安裝軟體。
    • 兩法案相輔相成,不僅保障用戶權益,同時為業者建立公平競爭環境,創造安全數位化空間,數位雙法被媒體譽為「網路憲法」。
  • 美國聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission,FTC)對大型數位平台也採嚴格執法態度,禁止不公平資料收集、不公平競爭,一改過往放任式的管理,積極行使反托拉斯法之職權。(Federal Trade Commission


台灣也能推動數位平台管制?

在歐美推動平台管制相關法令後,台灣的國家通訊委員會(NCC)也推出《數位中介服務法》,課予平台一定的監管義務,希望打擊網路平台的假資訊。但草案發布後反對聲量大,整部草案遭退回。問題出在哪?

  • 僅針對「假消息」,未管理市場機制。
    • 歐盟的數位雙法希望對抗美國網路霸權,改善跨國大型網路業者在言論上、競爭上的不公平,以保護市場競爭及消費者信賴。數中法只針對假消息,而「言論不當」的定義也較為抽象,與歐盟「違法內容」有差異。(公民報橘
  • 數位平台大小通吃,不符比例原則。
    • 歐盟以跨國大型網路業者為規範對象,用戶須佔歐盟人口的 1/10 以上才受管制,台灣直接使用此標準,但台灣人口僅兩千三百萬,與歐盟的量級明顯不同,強迫中小型的網路業者負擔成本高的「自律」,未因地制宜。(詳見文末 世新大學廣播電視電影學系副教授何吉森訪談)
  • 政治民主低、政黨惡鬥環境,人民不信任政府。
    • 不當言論的監督實屬必要,但當機關本身不受到信賴,政府一旦想規範「假消息」,就會質疑政府要不當控制言論。(詳見文末 臺灣大學法律學院翁岳生法學講座教授黃銘傑訪談)


未來該如何?

  • 在資訊社會進展下,歐盟每隔五、六年會重新檢討相關法令,但何吉森指出,台灣的《廣播電視法》將滿 55 年未滾動式修正,在傳播政策規範上仍須改善。
  • 黃銘傑認為,巨型平台除了獨佔經濟,更可能用潛意識的廣告或手法,無形中控制大眾判斷力,觸及到我國社會、政治,甚至到國安問題,因此以「事前管制」創造出競爭性環境為必要作法,然政府信任感亦須被提升。

網路平台的影響力不可輕忽,數位市場雖有管制必要,但需公開透明受人民信賴,歐美政府如何維護數位市場秩序?請看《旭時報》與專家的深度對談。

深度對談

question
為什麼歐盟會有數位雙法?歐盟採取的立場是?

共 3 則對談

何吉森

何吉森

世新大學
廣播電視電影學系
副教授

歐盟想用單一市場的力量去對抗美國,最主要是美國在資通訊上太過於強勢,美國一直強調對資通傳產業以自我管理市場機制處理就好,但歐洲有對於社會文化、主體性的認知,他們對此有自己的政治意志,然其相應措施是否可行,要等到施行後,才會知道真正的問題在哪邊。

DSA、DMA 都還在發展中,他們也還沒有正式施行或正式全部通過,但相關機制在發展中給我們一些啟示,比如說《數位市場法》提出要平台分潤,或跟新聞媒體授權分潤,不然大家寫出來的新聞報導放在社群平台上,被平台拿來吸引廣告投入,但平台卻沒有分給媒體應該有的報酬或回饋,引起爭議,媒體花了人力、物力、時間,沒有得到回報,就難以繼續做出更好的報導,所以 DSA、DMA 各自從服務功能、市場競爭的角度切入,但大致管的都是在談社群平台這塊,目前都還在發展中,我們可以持續的觀察。

2023-01-09 11:28:41
黃銘傑

黃銘傑

臺灣大學法律學院
翁岳生法學講座教授

歐盟認為其數位市場長期處於低迷競爭狀態,未來不管在數位化世界、元宇宙等次社會的發展途徑中,希望藉由該等法律創造出一個具競爭可能性的市場,趁現在數位創新還沒完全被特定巨型企業、特別是美國科技巨頭壟斷前,先規範出一個他們認為得以自由且公平競爭的競爭機制,讓所有事業進入市場進行自由且公平競爭,避免未來其境內市場繼續受臉書、亞馬遜、蘋果、Google 等數位巨頭的高度掌控跟影響,屬於未雨綢繆的管理。

該等法律規範屬於一種「不對稱管制」,跟傳統的反托拉斯法、競爭法不一樣,傳統的反托拉斯法是事後管制,在反競爭、限制競爭行為出現後,主管機關再跳出來規範,但 DMA、DSA 是事前監管,令滿足特定條件「守門人」之平台企業等,因對於市場競爭、消費者保護及不當言論的傳播具有相當程度的重要性,因此有必要對其競爭行為加以管制,且歐盟原本即已對於電子商務交易有一定的規範,故除原有的 e-commerce 規範外,更直接提出哪些事業銷售量大、市場地位高的守門員,應受到更為嚴格的規範。

另外...

2023-01-06 17:37:44
question
《數位中介服務法》看起來跟 DSA 雷同,台灣在落地上有何挑戰?

共 3 則對談

何吉森

何吉森

世新大學
廣播電視電影學系
副教授

首先歐盟的 DSA、DMA 是從 2000 年就開始準備,執委會操作資訊社會的相關指令一、二十年後,於今年陸續通過草案,大概半年後才正式施行,反觀台灣完全沒有事前準備,相關利害關係人無共識或真正參與對話,走一種速食、帶有政治意志的路線(如明顯為了打假而生的措施),NCC 公布時沒有跟數發部、相關部會、民間業者溝通,最終引起強烈反彈。 

其次,歐盟的數位雙法將平台分為超大型、大型,分層級式的管理,其用歐盟會員國訂戶數的十分之一去界定標準,台灣也直接引用歐盟十分之一標準,完全未考量相關法案背後之政治、經濟與社會文化因素,所以歐盟好幾千萬的訂戶數當然夠大,但台灣才兩千三百萬人,如果用十分之一,大概只要兩百萬就可以構成,就要負很大的責任,欠缺比例原則,所以引用國外的法制,還是要看台灣的環境,在政治、經濟、文化有何不同之處,不是直接複製過來,完全沒有消化就列在條文上,這是非常糟糕,不科學的立法品質。

2023-01-06 16:32:43
黃銘傑

黃銘傑

臺灣大學法律學院
翁岳生法學講座教授

的確 DSA 要求數位平台扮演監控者的角色,其實是有點違反言論自由的,在歐洲也有人質疑 DSA 有些作法是否恰當,變成像事前管制或檢閱的概念(censorship)。如何讓平台一方面監督不當言論,一方面又不能過分介入自由?二者的平衡就很重要,台灣若有意就此加以規範,就必須注意兼顧二者均衡的問題。就此,可以分為兩點來談。

首先,畢竟歐洲還是有民主傳統,民主成熟度相當高,市民、志工團體的監督就多,而台灣或許已經相當民主化,但似乎成熟度、素養尚有待加強。經常可以看見大眾媒體上,有可以上天下地、古今中外無所不談的名嘴或評論。當一般民眾對於所謂的假消息、假訊息無法作出判斷,或僅因意識形態緣故而無意去求證、深入思考時,或許對於此種假消息、假訊息予以一定的規範,就有其必要性。

但問題就出現在何謂什麼是假消息?」當我們的民主傳統及素養尚有待加強,加上政黨惡鬥,政府只要有意規範「假消息」,大家就會質疑政府的真意,是真的要規範假消息,還是要箝制特定族群的言論。結果這造成一個很弔詭的現象,我們一方面覺得假消息有必要控制,但同時又不相信政府管理的能力、心態及目的,所以問題很難解決。

其次...

2023-01-06 18:11:39
question
美國是自由市場,但聯邦貿易委員會(FTC)想走歐盟角度,不同的監管態度會如何影響市場?

共 3 則對談

何吉森

何吉森

世新大學
廣播電視電影學系
副教授

拜登是民主黨,強調大政府主義,認為社會不妥情形,如來自商業的壟斷,政府就有義務介入,所以拜登上台後修改法令要求 Meta 負起責任,甚至對 Meta 提起反壟斷的訴訟等,此問題可以想成是美國共和黨、民主黨對政府監理態度與價值觀的不同。共和黨會希望政府少管,讓市場機制去運作,但 FTC 目前是配合民主黨的政策去轉向,如果未來改為共和黨執政,監理態度可能又會不一樣。

尤其未來共和黨又取得眾議院多數席位,共和黨會盡量將解決機制回歸市場處理,市場管理好就固不需要訂法,待市場出現亂象,政府才出來研擬是否有訂相關規範之必要,所以共和黨也不會都不管,而是先要求到市場去嘗試市場供需機制看看。

2023-01-06 16:39:35
黃銘傑

黃銘傑

臺灣大學法律學院
翁岳生法學講座教授

最近美國反托拉斯法規範理念的發展趨勢,開始令人深思:美國到底是「自由市場」比較重要,還是「自由民主」比較重要?我們之所以管制巨頭事業,是擔心他們在經濟上長期居於獨佔的地位?還是我們怕他們影響、左右到選舉結果、政治思潮?顯然美國現在關心的不只是經濟性獨占問題,更多的是他們對政治、社會、個人隱私的影響。原本,對於後者的政治、社會、隱私權問題,應該以其專門的法律加以規範,比如説若會影響選舉,就在選舉法規範 ; 若怕影響隱私,就用個資法來保護。

但是,似乎僅是以該等專門的規範尚屬不足,因為該等科技巨頭事業依舊還是獨大,還是對於競爭自由、甚至政治、言論自由造成潛在威脅,所以正本清源之道,就有認為必須從經濟上打破的壟斷狀態。如此一來,似乎變成憲法所保障的隱私、言論自由,其基礎建立是建立在經濟民主,有許多的企業可以相互競爭,才能確保經濟民主,進而保障政治民主。如果是這樣,則打破巨頭事業的壟斷狀態,似乎又變得非常重要,這是讓我們困擾的地方。因為就...

2023-01-06 16:42:04
question
一個要事前監管(歐盟 ),一個要事後防堵(美國),哪個比較適合現在的時代背景?

共 4 則對談

何吉森

何吉森

世新大學
廣播電視電影學系
副教授

以事前監管來說,可以讓業者知道政府監理的態度,他們再做相關的配合,但比較擔心的點為網路創新業務,此點事前限制規範會不會造成發展上的限制?以歐盟來看,他們還是希望有一個集體的控制原則,希望事先把規矩弄出來,歐盟也企圖藉此凝聚共識,去對抗美國這麼強大的資通訊產業,從這個角度來看,他們採事前監管也無可厚非。

事後防堵的話,好處是鼓勵創新,全交由市場機制管理,但缺點是萬一企業持續做大、市場失靈,政府沒有馬上出來制止,本來內部要負責卻放任不管,內部過多應監控負責的事情,考慮成本將之外部化,讓消費者的權益與社會公共利益被忽略,最後就會產生壟斷、不公平競爭等市場秩序混亂

因此...

2023-01-06 16:48:23
黃銘傑

黃銘傑

臺灣大學法律學院
翁岳生法學講座教授

美國最近開始發生變化,對於過去政府競爭法主管部門容忍這些數位巨頭的寬鬆態度,開始產生反彈,渠等認為真正的理想社會,應該有諸多中小企業彼此相互競爭的有競爭性之產業結構,而非僅是少數一、二家巨頭企業控制國家經濟的發展,最後不只控制經濟,還會影響到政治的民主問題。

於此當然就開始注重政治民主、經濟民主的雙軸並行態勢,為維護經濟民主,對於該等巨頭企業就有管制的必要性,避免其過度擴張而威脅到政治民主。雖然美國經濟法制迄今為止,依舊強調類似反托拉斯法之「事後管制」法規的重要性,但其國會一直有法案提出來想走歐盟的做法,例如前次總統選舉時,不少總統候選人提出要管制巨型企業,甚至要求這些巨型企業把其所擁有的資料提出來分享,有意將這些本質上屬於私人企業,當成經過國家特許的公益事業,加以管理。

當然,美國國內依舊堅持、強調自由競爭重要性的人士,應該還是為數不少。只是...

2023-01-06 16:51:03
question
台灣能從歐盟數位雙法學習之處?

共 3 則對談

何吉森

何吉森

世新大學
廣播電視電影學系
副教授

歐盟面對資訊社會進展的策略,用一種「指令性」的框架引領相關利害關係人討論,開始實行後也會滾動式修正,如以前對傳統電視媒體的監理提出《電視無疆界指令》,後來改為《媒體視聽服務法》,這個法又修了三個版本,歐盟每隔五、六年就會重新檢討。回過頭來看台灣,台灣廣電三法中的《廣播電視法》,從民國 65 年初訂,到現在快滿 55 年都沒有大幅修正,整體廣電作用法還在類比式的法規架構下,這是台灣在傳播政策規範上應加速努力的地方。

2023-01-06 16:52:52
黃銘傑

黃銘傑

臺灣大學法律學院
翁岳生法學講座教授

從國家的經濟發展來看,過去因為臉書被認為影響美國總統大選,大家更加質疑平台事業介入民主政治的問題,若台灣的個資全被外國企業掌握,巨型平台甚至比政府更了解台灣人民的想法、消費習慣及政治取向,則可能危及台灣政府本身的政策決定自由度及能力?平台可能會透過各種暗示性、潛意識的廣告或手法,進一步影響國民對各類問題的態度跟認知,巨型平台除了獨占經濟外,也可能在政治或社會上控制大眾思想,甚至判斷力,這是現在不少國家憂心之處。

所以在這樣的發展情況下,若...

2023-01-06 16:53:34

此次與談人

黃銘傑

黃銘傑

臺灣大學法律學院
翁岳生法學講座教授

何吉森

何吉森

世新大學
廣播電視電影學系
副教授

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